Ukrajina aneb O čem se nemluví (4. část – Budapešťské memorandum)

Anexe Krymu je velmi často uváděna jako důkaz porušení tzv. Budapešťského memoranda ze strany Ruska. Takový náhled je však zjednodušený, neboť nepostihuje řadu skutečností a okolností, které předcházely tvrzenému porušení Memoranda a které je třeba nepochybně rovněž brát úvahu.

V „Deklaraci státní suverenity Ukrajiny“ z 16. července 1990, který stál na samém počátku samostatné ukrajinské státnosti, jsou uvedeny tři základní principy zahraniční a bezpečnostní orientace země – neutralita, neangažovanost v mocenských blocích a bezjaderný status.

V srpnu 1991 schválil ukrajinský parlament (Verchovna rada) Zákon o Deklaraci nezávislosti Ukrajiny, který formálně ustavil nezávislost a samostatnost Ukrajiny jako samostatného státu. 1. prosince 1991 byl pak zákon schválen i v celonárodním referendu.

Eroze Sovětského svazu, která byla důsledkem překotného společensko-politického vývoje v Evropě na přelomu 80. a 90. let, rámovaného zejména osamostatněním bývalých sovětských satelitů ve střední a východní Evropě, sjednocením Německa, rozpuštěním Varšavské smlouvy, odsunem sovětské armády z Afghánistánu a ze střední a východní Evropy, byla završena podpisem tzv. bělověžské dohody z 8. prosince 1991, kdy se v Minsku sešli zástupci  Ruska, Běloruska a Ukrajiny a  formálně stvrdili zánik Sovětského svazu jako subjektu mezinárodního práva a zároveň i založení Společenství nezávislých států (SNS) jako volného sdružení nástupnických států po bývalých sovětských republikách. Dohoda byla ratifikována ukrajinským a běloruským parlamentem 10. prosince, Ruskem pak o dva dny později.

Následně podepsalo dalších 11 států, vzniklých z bývalých postsovětských republik 21. prosince 1991 v kazašské Alma-Atě (nyní Almaty) protokol k bělověžské dohodě z Minsku na základě kterého se staly dalšími členy SNS.

Z hlediska problematiky jaderných zbraní byla ovšem klíčová „Dohoda o společných opatřeních v oblasti jaderných zbraní“ mezi Ruskem, Kazachstánem, Běloruskem a Ukrajinou, která byla součástí balíku ujednání z Alma-Aty a ve které se tyto státy zavázaly, že veškeré taktické jaderné zbraně, nacházející se na území Běloruska, Kazachstánu a Ukrajiny, budou do 1. července 1992 přemístěny do Ruska a strategické zbraně pak eliminovány nejpozději do roku 1994. Zároveň se Ukrajina, Bělorusko a Kazachstán zavázaly, jako nenukleární státy, připojit k mezinárodní smlouvě o nešíření jaderných zbraní. Členské státy SNS rovněž souhlasily s tím, že Rusko zaujme, jako nástupnický stát po Sovětském svazu, místo stálého člena v Radě bezpečnosti OSN.

Konečně posledním významným dokumentem, který předcházel Budapešťskému memorandu, byl „Lisabonský protokol“ z 1. května 1992, podepsaný Spojenými státy, Ruskem, Běloruskem Kazachstánem a Ukrajinou.

Tímto dokumentem přistoupily Ukrajina, Kazachstán a Bělorusko k dohodě START I (dohoda o omezení strategických jaderných zbraní), podepsané ještě Sovětským svazem, jehož závazky převzalo v rámci právního nástupnictví Rusko, a zároveň se tyto státy opakovaně zavázaly že jako nejaderné země přistoupí i k Dohodě o nešíření jaderných zbraní.

7. května ukrajinský prezident Kravčuk připojil k Lisabonskému protokolu jednostranné písemné vyjádření, potvrzující nenukleární status země a závazek odstranit všechny jaderné zbraně včetně strategických ze svého území nejpozději do sedmi let.

Jaké bylo faktické geografické rozložení strategických jaderných zbraní v době rozpadu Sovětského svazu? Z celkového počtu 12 tisíc útočných jaderných hlavic (nepočítaje v to jejich nosiče) se 8750 nacházelo na území Ruska, 1750 na území Ukrajiny, 1400 v Kazachstánu a 100 v Bělorusku.

Zatímco s Běloruskem a Kazachstánem se Rusku podařilo relativně rychle dosáhnout dohody o jejich přesunu na svoje území, Ukrajina začala záhy používat jadernou kartu jako vyjednávací prostředek s cílem získat závazné garance své mezinárodní bezpečnosti. Ke konci roku 1992 začalo tehdejší ukrajinské vedení dokonce zpochybňovat svůj závazek k odsunu jaderných zbraní do Ruska a uplatňovat svoje vlastnictví na všechny jaderné zbraně, nacházející se na území Ukrajiny. To bylo ovšem v příkrém rozporu se závazkem Ukrajiny přistoupit ke Smlouvě o nešíření jaderných zbraní, jejímiž stranami mohly být pouze nejaderné státy.

V důsledku používání jaderné karty se nakonec Ukrajině podařilo zatáhnout do hry i Spojené státy a posléze i Velkou Británii a výsledkem nakonec bylo uzavření „Memoranda o bezpečnostních ujištěních v souvislosti s přístupem Ukrajiny ke Smlouvě o nešíření jadernýchzbraní“, které podepsaly na závěr summitu Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě 5. prosince 1994 v Budapešti Ukrajina, USA, Rusko a Velká Británie. Na základě něj se Ukrajina zavázala odstranit ze svého území ve sjednané lhůtě všechny jaderné zbraně a Rusko, Velká Británie a Spojené státy vyjádřily vůči Ukrajině – ve shodě s principy Závěrečného aktu Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě, podepsaného v roce 1975 – svoje ujištění respektovat nezávislost a suverenitu Ukrajiny v jejich stávajících hranicích.

Budapešťské memorandum bylo pro Ukrajinu zjevně maximum možného a jako takové posunulo proces denuklearizace země k tomu, že přesun všech jaderných zbraní z Ukrajiny do Ruska byl dokončen do 1. června 1996.

Co bezprostředně vyplývá z obsahu Budapešťského memoranda?

Za prvé, Ukrajina nezískala garance své bezpečnosti, o které usilovala, ale pouhá „ujištění“, jejichž závaznost je sama o sobě výrazně nižší.

Za druhé, Budapešťské memorandum je pouhým politickým prohlášením bez právní závaznosti, a nikoliv mezinárodní smlouvou (nebylo nikdy ratifikováno parlamenty signatářských států), nestanovuje závazná práva a povinnosti a je právně nevymahatelné.

Za třetí, z kontextu historického vývoje je zřejmé, že Ukrajina nikdy nebyla vlastníkem jaderných zbraní, a proto se jich ani nemohla vzdát, jak se mylně uvádí v řadě vyjádření, rezonujících ve veřejném prostoru. Z faktu, že Rusko se stalo z pohledu mezinárodního práva právním nástupcem zaniklého Sovětského svazu a že Ukrajina souhlasila v rámci dohody z Alma-Aty s přemístěním jaderných zbraní a deklarovala několikrát svůj nejaderný status, lze vyvodit, že tyto zbraně měla pouze ve svém faktickém držení, ale nikoliv ve vlastnictví (podobně jako jaderné zbraně USA na území Německa nejsou vlastnictvím Německa).

Za třetí, z textu prvního odstavce Budapešťského memoranda plyne, že závazek Ruska (a dalších dvou signatářských států) respektovat nezávislost a suverenitu Ukrajiny je neoddělitelně spjat s dodržováním principů Závěrečného aktu KBSE, k nimž se podpisem Memoranda přihlásila i Ukrajina; jedním z těchto principů je princip nedělitelné bezpečnosti, zmíněný v preambuli Závěrečného aktu KBSE, ale i řadě dalších mezinárodních úmluv jak blíže rozvedeno ve třetí části tohoto příspěvku.

Za páté, podpis Memoranda je třeba rovněž nazírat v širším kontextu prohlášení, vtělených do „Deklarace státní suverenity“ z 16.7.1990, tj. že bude permanentně neutrálním státem, nebude součástí žádného mocenského bloku a bude bezjaderným státem. Intenzivní spolupráce s NATO a porušování principu nedělitelné bezpečnosti však dokazují, že na tyto svoje proklamace a závazky postupně rezignovala.

Je tedy na každém čtenáři, aby si udělal vlastní úsudek o tom, do jaké míry jsou tvrzení o porušení Memoranda ze strany Ruska ve světle výše uvedených skutečností relevantní a opodstatněná.

O nekonzistentnosti a chaotičnosti ukrajinské bezpečnostní politiky svědčí například vyjádření bývalého náměstka ministra zahraničí Ukrajiny Oleksandra Čalyje, citované v článku „Ukraine’s Diplomatic Efforts to Gain Security in the Crimean Conflict“ z 19. března 2014 (tedy již po majdanském převratu), podle něhož by na základech Budapešťského memoranda měla být uzavřena další dohoda, tentokrát právně závazná, za účasti všech signatářů Memoranda a navíc i Číny a Francie, která by rovněž zahrnovala závazek neutrality a blokové neangažovanosti a ty by měly být rovněž promítnuty do nové ústavy. Taková představa však zcela ignoruje fakt, že v rozporu proklamovanou neutralitou Ukrajina téměř 25 let rozvíjela vztahy s NATO jako vojenskou organizací, sdružující významné země Západu.

Na druhou stranu, tentýž Čalyj údajně prohlásil s neobyčejnou upřímností o sedm let později, pouhých 6 měsíců před ruskou invazí v únoru 2022,  že orientací na NATO Ukrajina zvolila cestu, která byla v rozporu s neutralitou a blokovou neangažovaností jak je uvedeno v Deklaraci státní suverenity. „Jsou to dva zcela odlišné koncepty, které spolu nesouvisí“, prohlásil. Zároveň uvedl, že s ohledem na geopolitickou pozici Ukrajiny, země nebude schopna vstoupit do NATO ve svých stávajících hranicích. V samotném závěru pak řekl přesně to, co se již tři roky soustavně ignoruje a o čem se nehovoří – „….tento stav je způsoben rovnováhou sil, a nikoli mezinárodním právem“.

Je tedy zjevné, že podpis Budapešťského memoranda byl rozhodujícím předělem, od kterého čelila Ukrajina dvěma strategickým alternativám a výzvám – buď se vydat cestou neutrality a blokové neangažovanosti, jak předjímala Deklarace státní suverenity a jak vyplývalo ze Zákona o deklaraci nezávislosti, nebo se přiklonit k NATO jako garantovi bezpečnosti a rezignovat na neutralitu a neangažovanost.

Rozhodnutí tehdejších ukrajinských politických elit ve prospěch NATO včetně usilování o členství tak odstartovalo – v kombinaci s utvrzováním Ukrajiny ze strany Západu o podpoře jejího členství – nezvratnou trajektorii vedoucí k ruské invazi v únoru 2022.

Problematiku BM podrobněji rozebírá slovenský historik Eduard Chmelár ve svém článku „Zapomeňte na Budapešťské memorandum“.

Účelem tohoto čtyřdílného příspěvku bylo upozornit na některá fakta a skutečnosti, které jsou v souvislosti s rusko-ukrajinskou válkou dlouhodobě a systematicky ignorovány a přehlíženy, zasadit je do patřičného věcného a časového kontextu a umožnit tak čtenáři, aby si na základě toho hledal samostatně odpověď na klíčovou otázku, o které se mlčí – proč vlastně Rusko napadlo Ukrajinu a proč ji napadlo zrovna počátkem roku 2022?

Fakta nemají hodnotové ani ideologické zabarvení, nejsou proruská ani proamerická, prostě jsou. Chceme-li se dobrat skutečné podstaty, proč se tak stalo, je třeba pracovat i s těmi, která zde byla uvedena a která zjevně nezapadají do jediného černobílého narativu, který opanoval veřejný prostor v euro-atlantické části světa.

Bez věcného a ideologicky nepodjatého rozboru totiž nelze plně pochopit skutečnou podstatu konfliktu a zejména nelze přijímat správná a realistická politická rozhodnutí, která namísto další eskalace povedou skutečně k jeho vyřešení a zejména nastolení pevných, dlouhodobých a udržitelných bezpečnostních záruk nejen ve vztahu k Ukrajině, ale také Rusku. Protože to byly právě závažné obavy Ruska o svoji národní bezpečnost, které jej přiměly k agresi jako krajnímu prostředku řešení, jakkoliv je v rozporu s mezinárodním právem. Kruh se uzavřel.