Jak obstálo NATO a EU?

Chce-li hrát multilaterální organizace významnou roli za svými hranicemi, musí k tomu užít nástrojů k projekci síly, jež má k dispozici. Relevantní otázkou je, jak Evropská unie v době války užila sílu své ekonomiky a Severoatlantická aliance sílu svých vojsk. Neméně důležitá je reflexe toho, co rusko-ukrajinská válka napověděla o stavu západní společnosti jakémukoliv potenciálnímu nepříteli.

EU a sankční politika

Evropská unie přijala v reakci na situaci na Ukrajině několik sankčních balíčků. Jeden z nich byl přijat před zahájením ruského útoku, další pak v jeho průběhu. Jak to, že unijní sankce neodradily Kreml od dalšího konání? Je potřeba přihlédnout k faktu, že náběh efektu sankcí je vždy pozvolný. Dvojnásob to platí, jsou-li sankce směřovány vůči tak velké zemi, jakou je Rusko.  Ratingové agentury předpovídají, že zhruba od září zabředne ruská ekonomika do natolik závažných problémů, že to masivně pocítí ruské obyvatelstvo. Ruský finanční trh je napjatý a pád rublu je nevyhnutelný. Obchodní výměna Ruska se západními zeměmi se propadla o polovinu. Očekává se až třetinový pokles HDP.  Kromě sankčních opatření bude důležitou roli hrát i plánované odstřižení Evropské unie od dodávek ruských fosilních paliv.

Problematickým se ale ukázal koncepční přístup k sankcím.  Sankční politika není obrannou politikou, ale ani politikou punitivní. Sankce jsou prvkem „donucovací politiky“ (coercive policy). Měřítkem její úspěšnosti je změna v chování oponenta (adversary).  K tomu, aby oponent své chování změnil, musí dostat jasný vzkaz, jak se jeho postup odrazí ve zpřísňování anebo naopak v uvolňování sankcí vůči němu uplatněných. V tomto ohledu Evropská unie selhala. Unijní sankce byly přijaty velmi pozdě. Rusko začalo nasouvat svá vojska na hranice Ukrajiny již zhruba rok před zahájením útoku. Již v tu chvíli měla Evropská rada zaúkolovat Evropskou komisi k vypracování seznamu konkrétních sankčních opatření, která vstoupí v platnost v případě ruského útoku. Další chybou bylo, že druhý sankční balíček, připravovaný v předvečer války a obsahující již skutečně účinné sektorové, bankovní i technologické sankční nástroje, nebyl zveřejněn. Byl držen pod pokličkou Evropské komise (práce řídilo DG FISMA). Ta dala najevo, že jeho obsah nebude v první fázi sdílet dokonce ani s členskými státy EU. Před 24. únorem se tak o něm nedozvěděla ani evropská veřejnost, ani oponent. To je flagrantní popření smyslu donucovací politiky.

S celkovým hodnocením účinku sankcí na Rusko budeme muset nějakou dobu počkat. Každopádně v momentě, kdy v kombinaci s embargem na fosilní paliva začnou sankce opravdu citelně zasahovat ruské obyvatelstvo, by již Evropská unie měla mít připravenou nabídku jejich odvolání. Musí být doprovozena naprosto striktní podmínkou (sine qua non). Tou je stažení všech vojáků ze sousedních zemí: nejenom z Ukrajiny, ale i z Gruzie a Moldávie. Vypadá to nerealisticky, ale v momentě, kdy se bude běžný ruský obyvatel nořit do čím dál větší chudoby a mizérie, může taková nabídka zvýšit veřejný tlak na politické vedení. Ať již v té době bude v Kremlu Putin, nebo někdo jiný.

Chce-li hrát EU do budoucna důležitou roli na mezinárodní globální scéně, musí se systém přípravy, zavádění i odvolávání unijních sankcí stát daleko flexibilnějším. Političtí lídři Evropské unie se nesmí bát zadat vypracování sankcí okamžitě, jakmile zjistí, že je potřeba ovlivnit jednání oponenta. A musí být připraveni je opět rychle odvolat, změní-li oponent svůj postoj. Američané tohle umí. Říkají tomu „peace through strength“. Když letěl viceprezident Mike Pence v roce 2019 do Ankary na jednání s tvrdohlavým Erdoganem, útočícím bez milosti na sousední Sýrii, vezl už si v kapse cílené americké sankce na tři turecké ministry a na produkci turecké oceli. Turecko útok zastavilo a sankce nemusely vstoupit v platnost. Evropa za tu dobu nestihla v reakci na tureckou bleskovou invazi učinit téměř nic.

Vztahy EU versus Ukrajina versus zadání CZ PRES

Kromě sankcí uplatňuje Evropská unie vliv za svými hranicemi prostřednictvím rozšiřovací a sousedské politiky. Využívá při tom atraktivity evropského integračního modelu, která generuje motivaci okolních zemí přijmout unijní pravidla hry výměnou za posílení obchodně-ekonomických vztahů a případně i perspektivu členství.

Zanedlouho se předsednictví Evropské unie ujme Česká republika. Nabízí se otázka, jak by mohl vypadat seznam úkolů CZ EU PRES v agendě „Ukrajina“.

• V době, kdy předsednictví v Radě EU bude vykonávat Praha, nebude ještě osvobozeno celé území Ukrajiny. Je proto důležité, aby pokračovala unijní finanční pomoc na nákup zbraní. V osvobozovací fázi operace bude totiž Ukrajina o obrovské množství zbraní přicházet.  České předsednictví může zařadit na agendu Evropské rady jednání o nějaké další finanční podpoře z Evropského mírového nástroje (European peace facility), který poskytl doposud 450 mil. eur pro obranné účely a 50 mil. eur pro poskytnutí nesmrtících zásob, přičemž byly přislíbeny další finance až do výše 1,5 mld eur.
• České předsednictví může iniciovat zadání Evropské rady pro Evropskou komisi, aby provedla revizi stávajícího smluvního rámce EU-Ukrajina. Jedná se o Asociační dohodu a dohodu o prohloubené a komplexní zóně volného obchodu (DCFTA), která je její součástí. Ještě vstřícněji by bylo možné nastavit i dohodu o zjednodušení vízového režimu a na ní navázané nařízení o uvolnění vízového režimu pro občany Ukrajiny cestující do EU.
• České předsednictví se může zasadit o to, aby vysoko na bruselské agendě byla politika rozšíření EU. Udělení kandidátského statusu Ukrajině je politickým rozhodnutím. Předsedající země EU může mít na urychlení tohoto kroku výrazný vliv. Něco jiného jsou pak ale samotné přístupové rozhovory. Bylo by kontraproduktivní, kdyby úsilí věnované členství Ukrajiny šlo na úkor stávajících kandidátských zemí na Balkáně. Takový vývoj by totiž řada unijních států rychle zablokovala. Bude-li ale agendě rozšíření jako takové věnovaná trvalá pozornost, dojde-li k překonání pověstné únavy z rozšíření („enlargement fatigue“), prospěje to i ukrajinským evropským ambicím.
• Česká republika, jako jeden z iniciátorů Východního partnerství, se bude jistě dále zasazovat o to, aby tato součást evropské sousedské politiky byla v Bruselu pojímána strategicky. Východní partnerství nemá být jen multilaterální platformou pro výměnu know-how o reformách a smluvních vztazích jednotlivých zemí s EU. Musí mít i silnou dimenzi bezpečnostní. A to jak v oblasti vojenské, tak v posilování energetické odolnosti východních zemí. Je potřeba odhodit opatrnost, které jsme byli svědky na mnoha summitech i pracovních jednáních Východního partnerství. Východní partnerství prostě je silovou hrou mezi EU a Ruskem a nemá cenu to zastírat. Je také unijním konceptem, ve kterém hrají Polsko i Česko významnou soli. Jeho vitalita je důležitá pro čelení machiavellistickým pokusům prezidenta Macrona navrhovat Německu novou východní politiku. V našem zájmu rozhodně není opakování „Normandského formátu“, kde bude Německo, Francie a Rusko řešit osud Ukrajiny bez účasti zemí našeho regionu.

NATO a limity pomoci Ukrajině

NATO jako obranná aliance může v konfliktech za svými hranicemi uplatnit vojenskou sílu jen omezeně.  Určitý způsob vojenského zapojení do konfliktu, který nabyl charakteru střetu civilizace s barbarstvím, nicméně najít měla. Nebylo by to ostatně poprvé. NATO intervenovalo na Balkáně, v Libyi či Iráku. (Afghánistán je jiný příklad. Tam šlo o invokaci článku 5 Severoatlantické smlouvy).  Nabízela se například limitovaná bezletová zóna nad západní Ukrajinou, humanitárně-vojenský letecký most do Mariupolu nebo rychlé cvičení s rozmístěním sil v Gruzii.

Nakonec velké státy Severoatlantické aliance poskytly účinnou pomoc Ukrajině alespoň formou dodávek zbraňových systémů. Pro Polsko a Česko je dobře, že až skončí tato válka a nastane bilancování zbraňových dodávek Ukrajině, budou státy Bukurešťské devítky proporčně k velikosti svých armád na samotné špičce evropského pelotonu. A to nejen v úvodní fázi dodávek lehkých obranných zbraní, ale i ve fázi, kdy šlo o poskytnutí těžkých zbraní.

NATO: Postavení Aliance a obranyschopnost jejího východního křídla

Kromě hodnocení pomoci Ukrajině je potřebný pohled na to, jak se do budoucna válka odrazí v postavení NATO na globální scéně a obranyschopnosti jeho východního křídla.

Summit v Madridu má přinést posun od „předsunuté přítomnosti“ k „předsunuté obraně“ a od „air-policingu“ k „air-defense“. Na východním křídle NATO budou rozmístěny útvary až do velikosti brigád a velící a logistické struktury schopné přijmout jednotky až do velikosti divize. Přítomnost Spojených států na teritoriu Polska výrazně roste a bude nabývat čím dál víc charakteru přítomnosti stálé. Nabízí se příležitost k tomu, aby Česká republika přítomnost spojeneckých vojsk v Polsku využila.  Může jít o výcvik speciálních sil AČR na polsko-americké základně v Drawsko Pomorskie, vyslání jednoho z praporů 7. mechanizované brigády do oblasti aliančního velitelství v polském Elblągu či uzavření obranné dohody obsahující spouštěcí mechanismus pro naši obrněnou brigádu v případě napadení Polska či Pobaltí.

Na globální úrovni bude NATO nadále čelit dvěma nepřátelským mocnostem, byť bude Rusko válkou oslabeno.  Obě přitom mají v řadě ohledů podobnou vojenskou strategii: Rusko i Čína kladou důraz na omezené válčení s počáteční velkou rychlostí rozvinutí bojových operací, vytvoření „fait accompli on the ground“, jakož i aplikace obranných prvků (anti-access/area-denial) pro dosažení vojenských cílů. NATO musí reagovat novou námořní strategií; investicemi do schopností rychlé penetrace anti-access/area-denial deštníkem; zvýšením evropské úrovně ambicí v rámci NATO (učinit evropské bojové skupiny NATO nasaditelnější a udržitelnější na bojišti) a zrychlením rozhodovacích procesů v době války (například zkrácením pomalého procesu generování sil).

Potřeba změny strategického myšlení

Válka se ukázala být reálnou opcí, což postavení Severoatlantické aliance na globální scéně nutně musí posílit. Posílena bude i obranyschopnost východního křídla Aliance plánovanými změnami force posture. Známá poučka ovšem zní, že se nemáme připravovat na minulou válku, ale na válku budoucí. Vedle bezprostřední takticko-vojenské reakce potřebuje proto Západ reflexi svého strategického myšlení. Musí být zaměřené na otázku, jakou lekci si z probíhajícího konfliktu vezme náš oponent. To, co ovlivňuje naši bezpečnost, je nejen počet našich bojových útvarů a síla našich zbraní, ale také psychologická percepce naší síly nebo slabosti. Rus, stejně jako každý jiný protivník, si z ukrajinsko-ruské války vezme několik ponaučení:

• Přetrvává podstatná míra nejednoty Západu. Na summitech NATO/EU vypadá západní soudržnost dobře. Analyzujeme-li ale konkrétní kroky členských zemí – například v poskytování zbraní pro Ukrajinu – vidíme evidentní rozdíly v hodnocení vojenské hrozby. Členské země se liší v tom, který zbraňový systém považují za eskalační a který ne, v tom, co má být finálním cílem západní vojenské pomoci Ukrajině, v tom, nakolik je potřeba usilovat o dosažení dohody Ukrajiny s Ruskem a podobně. NATO sice disponuje multilaterálními mechanismy hodnocení hrozeb, ale, jak se ukázalo, nejsou schopny generovat skutečně jednotné hodnocení hrozby. Každý náš budoucí protivník bude s tímto fenoménem v budoucnu pracovat.
• Západní společnost vykazuje známky vysokého stupně strachu jako rozšířeného psychologického jevu. Kreml dva roky pozoroval, jak strach z COVIDu účinně paralyzuje celý svět. Během války se strach transformoval do strachu bojovat/použít vojenskou sílu. Dnešní západní společnost je jiná než v devadesátých letech. Masakr ve Srebrenici vedl k vojenské akci NATO, hrůzy Mariupolu nikoliv. Tento stav západní společnosti zahrne protivník do své takticko-vojenské kalkulace.
• U decision makerů je velká míra neochoty riskovat. Političtí představitelé jsou závislí na veřejné podpoře, kterou lze okamžitě měřit na sociálních sítích. Co politici považují za riskantní, určují více političtí a mediální poradci než bezpečnostní experti či zpravodajští důstojníci. Riziko omezené bezletové zóny nad západní Ukrajinou nebo leteckého transportu/výsadku do Mariupolu bylo ve skutečnosti politické, nikoli vojenské. V období, kdy by Mariupol ostřelován, se do města dostalo 16 ukrajinských vrtulníků. Rusové byli schopni sestřelit pouze dva z nich. Vojenské riziko tzv. composite air operation, kdy by letadla s humanitární pomocí byla do Mariupolu doprovázena bojovými a tankovacími letouny NATO, jakož i letouny se systémem AWACS a letadly vybavenými pro elektronický boj, bylo tedy minimální. Politici si ale nebyli jisti, že se přímá vojenská angažovanost v ukrajinsko-ruském konfliktu (jež mohla přinést i určité oběti), politicky vyplatí.
• Použití robustní vojenské síly – těžkých obrněných brigád, silné palebné síly atd. nepřinese výsledky, pokud vojenský cíl není přizpůsoben politickým cílům a míře odhodlání bránící se strany. Jakýkoli budoucí protivník Západu bude proto hledat odlišné modality kinetických i nekinetických operací. Úkolem nepřátelských vojenských plánovačů bude iniciovat vojenský útok tak, aby stále ponechal západním lídrům dilema, zda je nutné bojovat, či nikoliv. Může jít o nějakou leteckou či námořní blokádu, bleskový úder s rychlým stažením sil, sabotážní akci a podobně. Vše hluboko pod hranicí článku 5 Severoatlantické smlouvy. Koneckonců ani invokace článku 5 nezavazuje smluvní strany k ozbrojenému boji ve prospěch napadané členské země.

Rozhodují politici…

Pokud se Rusko v důsledku prohrané války nerozpadne, bude i nadále nebezpečným a odhodlaným protivníkem. Svou strategii i doktrínu bude ale muset zásadním způsobem změnit. Ještě více to platí pro Čínu, bedlivě sledující ruský neúspěch. To, co Čína doposud nacvičovala vůči Tchaj-wanu, připomíná první týden rusko-ukrajinské války. Bezpochyby to nyní bude adaptovat. Má na to zdroje a její adaptace bude rychlejší než ruská. To nutně změní plánování USA a nemůže se neprojevit na tom, co bude USA od Aliance v příštím období očekávat.

Na východní křídlo zní zásadní otázka: Mohou si nejzranitelnější členové NATO být jisti, že zbytek Aliance za ně bude bojovat? Západ snad není zbabělý. Po válce, během níž byly bez jeho intervence páchány nejhorší myslitelné zločiny, ale existuje dobrý důvod, aby si to o něm nepřátelé mysleli. A to se může vymstít.

Každopádně platí, že v době krize to nejsou ani ministři obrany, ani náčelníci generálních štábů, ani představitelé zpravodajských služeb, kdo rozhoduje o akci. Jsou to politici, kteří se zodpovídají veřejnosti. Proto čistě vojenská reakce na rusko-ukrajinskou válku nestačí. Potřebujeme poučenou veřejnost, která si bude vědoma toho, že jsou chvíle, kdy i ten největší pacifista musí sáhnout po zbrani.